De Tozo: Sociale bescherming van zelfstandigen in tijden van crisis

Sinds het begin van de coronacrisis hebben veel zelfstandigen het zwaar. Bovendien worden zelfstandigen in het verlies van werkzaamheden zwaarder getroffen dan werknemers.1H.M. von Gaudecker e.a, Labour supply in the early stages of the CoViD-19 Pandemic: Empirical Evidence on hours, home office, and expectations (https://www.iza.org/publications/dp/13158/labour-supply-in-the-early-stages- of-the-covid-19-pandemic-empirical-evidence-on-hours-home-office-and-expectations), 16 april 2020, par. 3.1. Vanaf het eerste moment heeft de overheid deze groep willen ondersteunen door onder andere de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (hierna Tozo), de Tegemoetkoming Ondernemers Getroffen Sectoren COVID-19 (hierna TOGS) en de Tegemoetkoming Vaste Lasten (hierna TVL). De Tozo is de meest bekende regeling. De Tozo is sinds de invoering daarvan in april 2020 een aantal keren gewijzigd. Tozo 1, Tozo 2 en Tozo 3 heeft de overheid in totaal al zo’n € 5,5 miljard gekost.2L. van der Leij, ‘Nieuw coronapakket stuurt aan op steun én herstel’, Financieel Dagblad 28 augustus 2020 (https://fd.nl/economie-politiek/1355427/nieuw-coronapakket-stuurt-aan-op-steun-en-herstel).

Wie heeft recht op de Tozo?  

De Tozo ziet op zelfstandigen. Iemand is een zelfstandige op grond van de Tozo indien de leeftijd van de ondernemer tussen de 18 jaar en de pensioengerechtigde leeftijd ligt. Het bedrijf of zelfstandig beroep dient in Nederland te worden uitgeoefend en de ondernemer moet in zijn bestaan zijn aangewezen op arbeid in eigen bedrijf of zelfstandig beroep. De ondernemer moet ten minste 1.225 uur per jaar besteden aan werkzaamheden voor het bedrijf of zelfstandig beroep. Dit komt neer op minimaal 23,5 uur per week. De overheid heeft hier aansluiting gezocht bij het urencriterium van art. 3.6 van de Wet inkomstenbelasting 2001. Voldoet de werkende niet aan dit urencriterium, dan kan diegene niet gezien worden als een zelfstandige. Hij is dan aangewezen op arbeid in dienstbetrekking en kan een beroep doen op bijstand uit de Participatiewet.3Zie de Nota van Toelichting van het koninklijk besluit van 21 april 2020, Stb. 2020, 118. Tot slot moet de ondernemer alleen of samen met degene met wie hij het bedrijf of zelfstandig beroep uitoefent, de volledige zeggenschap in dat bedrijf of zelfstandig beroep hebben en de financiële risico’s daarvan dragen. Voldoet de ondernemer aan bovenstaande voorwaarden, dan kan hij worden gezien als zelfstandige in de zin van de Tozo. 

Als de ondernemer valt onder het bereik van zelfstandige, dan betekent dit niet automatisch dat hij in aanmerking komt voor bijstand uit de de Tozo. Alleen de zelfstandigen die voor 17 maart 2020 ook als zodanig zelfstandige werkzaam waren, komen in aanmerking voor deze regeling.4Zie art. 2 lid 1 Tozo. Hierbij wordt gekeken naar het Handelsregister van de Kamer van Koophandel. De ondernemer moet dus op 17 maart 2020 staan ingeschreven als zelfstandige. Startende ondernemers die zich (nog) niet hadden ingeschreven kunnen dus geen aanspraak maken op de Tozo. Ondernemers die van plan waren om na 17 maart 2020 een onderneming te starten, vallen buiten de bescherming van de Tozo. De Tozo zoekt daarnaast aansluiting bij de kring van rechthebbenden zoals genoemd in de Participatiewet.5Zie paragraaf 2.2 van de Participatiewet. Hierdoor heeft alleen de zelfstandige die de Nederlandse nationaliteit bezit recht op bijstand uit de Tozo.6Tevens heeft de zelfstandige met een niet-Nederlandse nationaliteit die woonachtig en rechtmatig in Nederland verblijft ook recht op bijstand uit de Tozo. Daarnaast zijn ook studenten onder de 27 jaar die recht hebben op studiefinanciering uitgesloten van het recht op bijstand.7Zie de Nota van Toelichting van het koninklijk besluit van 21 april 2020, Stb. 2020, 118. Tot slot moet het financiële verlies dat de zelfstandige lijdt, het gevolg zijn van de coronacrisis. Dit causale verband hoeft slechts te worden aangetoond door een verklaring van de zelfstandige.

Wat houdt de Tozo in?

De Tozo omhelst twee regelingen van bijstand. De eerste regeling geeft de zelfstandige een aanvulling op zijn inkomen (algemene bijstand). De tweede regeling geeft de zelfstandige de mogelijkheid om bedrijfskapitaal te lenen bij de overheid (bijstand voor bedrijfskapitaal) . De gemeenten geven uitvoering aan de bijstandsverlening. 

De algemene bijstand houdt een aanvulling op het inkomen in. Dit betekent dat het inkomen van de zelfstandige wordt aangevuld tot het sociaal minimum. De hoogte van het sociaal minimum is afhankelijk van de vraag of de zelfstandige een partner en kinderen heeft. Daarnaast is ook de leeftijd van de zelfstandige en zijn partner een factor die voor het bepalen van de hoogte wordt meegewogen. Op dit moment is het sociaal minimum voor alleenstaanden maximaal 1075,- en voor samenwonenden maximaal 1621,- per maand.8De bedragen zijn bruto bedragen gebaseerd op het jaar 2020.

Vanaf de Tozo 2 gaat het erom dat het gehele huishoudinkomen onder het sociaal minimum moet zijn gedaald. Het inkomen van de partner wordt dus vanaf 1 juni 2020 ook meegewogen. Het uitgangspunt is hier het inkomensbegrip uit de Participatiewet.9Zie art. 32 Participatiewet. Enkele inkomsten zijn wel vrijgesteld van die berekening. Het inkomen van de zelfstandige en zijn eventuele partner moeten dus door de coronacrisis onder het sociaal minimum zijn gedaald, wil de zelfstandige aanspraak kunnen maken op de inkomensaanvulling.

In tegenstelling tot de bijstand uit de Participatiewet, wordt het vermogen van de zelfstandige (nog) niet meegewogen. Ex art. 7 Tozo is de vermogenstoets van art. 34 van de Participatiewet uitgesloten. Bij het vaststellen van het eventuele recht op algemene bijstand ingevolge de Tozo wordt dus niet gekeken naar het huishoudvermogen van de zelfstandige. Vanaf 1 april 2021 zal wel een beperkte vermogenstoets worden ingevoerd. Dit houdt in dat er ook zal worden gekeken naar het vermogen van de zelfstandige en zijn partner.

De tweede regeling waarvan zelfstandigen gebruik kunnen maken is een rentedragende lening voor bedrijfskapitaal. Zelfstandigen kunnen een lening van maximaal 10.157, – voor bedrijfskapitaal ontvangen. Op die lening zit een rente van twee procent en de lening moet binnen drie jaar terugbetaald zijn. Ter vergelijking, op de rentedragende leningen van het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004 (hierna Bbz 2004) zit een marktconforme rente van acht procent. Een vereiste om in aanmerking te komen voor de Tozo-lening is dat de zelfstandige door de coronacrisis in liquiditeitsproblemen  is geraakt. De Tozo-lening is alleen bedoeld voor de zelfstandige die de vaste lasten van zijn bedrijf niet meer kan betalen. Het verstrekte bedrijfskapitaal is echter in beginsel wel vrij besteedbaar.10Zie de Nota van Toelichting van het koninklijk besluit van 21 april 2020, Stb. 2020, 118. Sinds de Tozo 2 mag de onderneming ook niet meer in grote financiële problemen verkeren. Als de zelfstandige uitstel van betaling of faillissement heeft aangevraagd, kan geen gebruik worden gemaakt van de Tozo-lening. 

Sociale bescherming van de zelfstandigen

Om te kijken wat voor extra sociale bescherming de Tozo biedt is het handig om te weten waar zelfstandigen in normale tijden aanspraak op kunnen maken. Ten eerste vallen zelfstandigen in beginsel onder de volksverzekeringen. Ouderdom, overlijden, kinderkosten en ziektekosten zijn hierdoor gedekt. Het gaat hier echter wel om een basale bescherming op het niveau van het bestaansminimum.11S. Klosse & S. Montebovi, ‘Sociale zekerheid voor zelfstandigen: hoe regel je dat? Een blik over de grenzen’, TRA 2020, afl. 3, par. 2.1.  

Ten tweede kunnen zelfstandigen gebruik maken van de bijstand uit het Bbz 2004. Met deze regeling kunnen gevestigde en startende zelfstandigen aanspraak maken op financiële ondersteuning. Deze financiële ondersteuning kan bestaan uit algemene bijstand of bijstand ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal. De algemene bijstand bestaat uit een bedrag om niet of uit een renteloze lening die kan worden omgezet in een gift. De bijstand ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal bestaat uit een rentedragende lening, renteloze lening, borgtocht of een bedrag om niet. Uitgangspunt van het Bbz 2004 is wel dat het bedrijf of beroep van de zelfstandige levensvatbaar moet zijn, zodat na enige tijd bijstandsverlening niet meer nodig is.12A.C. van Zoest, ‘Commentaar op art. 2 Bbz 2004’, in: Lexplicatie, Deventer: Kluwer 2020. Het Bbz 2004 kent een vermogenstoets, echter ex art. 7 Bbz 2004 wordt het noodzakelijke vermogen voor de uitoefening van het bedrijf en/of zelfstandige beroep niet meegerekend.

Ten derde kunnen ook zelfstandigen als laatste vangnet aanspraak maken op de bijstand op grond van de Participatiewet. Hier geldt wel een partnertoets en een (strenge) middelentoets. Dit kan een grote barrière zijn voor zelfstandigen om aanspraak te maken op de bijstand. Het inkomen van de partner en het huishoudvermogen spelen bij de bijstand een grote rol. De zelfstandige zal eerst zijn eigen vermogen moeten gebruiken voor zijn levensonderhoud voordat hij aanspraak kan maken op de bijstand uit de Participatiewet. 

Sociale bescherming in tijden van crisis

Naast de bestaande bescherming is onder andere de Tozo opgetuigd om zelfstandigen te beschermen tijdens de coronacrisis. Ook heeft de overheid regelingen als de TOGS en de TVL uitgerold om ondernemers te ondersteunen. De TOGS bestaat uit een eenmalige uitkering van € 4000,- aan ondernemers om aan hun vaste lasten te kunnen blijven voldoen. De TVL is een regeling waarbij MKB ondernemers een tegemoetkoming kunnen ontvangen voor hun vaste lasten. Ze moeten meer dan dertig procent van hun omzet zijn verloren door de coronacrisis om in aanmerking te komen voor de TVL-uitkering. De uitkering is afhankelijk van de hoogte van het omzetverlies en de hoogte van de vaste lasten. 

De Tozo heeft het karakter van de bijstand uit het Bbz 2004. De overheid heeft echter gekozen om in de eerste versie van de Tozo zowel de kostendelersnorm, de partnertoets en de vermogenstoets te laten varen. Dit gaf zelfstandigen de mogelijkheid om gebruik te maken van de bijstand uit de Tozo terwijl zij wellicht geen gebruik hadden kunnen maken van bijstand uit het Bbz 2004 of bijstand uit de Participatiewet. 

Dit verruimde bijstandsregime kan worden verklaard doordat de overheid in korte tijd een grootschalig proces van bijstandsverlening in gang moest zetten. De Afdeling advisering van de Raad van State (hierna de Afdeling) heeft aangegeven dat deze regeling voor gemeenten eenvoudiger en dus sneller toe te passen is en voor de ontvangers van bijstand veelal gunstig uitpakt.13Zie het Advies van de Raad van State van 24 september 2020, Stcrt. 2020, 53880. Door met de Tozo een vereenvoudigde versie in te voeren in vergelijking met de bijstand uit het Bbz 2004 of de Participatiewet, creëert de overheid wel een ongelijke behandeling tussen deze doelgroepen benadrukt de Afdeling. De Afdeling waarschuwt dat nu de duur van de tijdelijke regeling aanzienlijk toeneemt en de spoed minder groot is, de gevolgen, in het bijzonder de ongelijke behandeling, problematisch zijn. De rechtvaardiging van deze ongelijke behandeling neemt in de loop van de tijd af nu de regelingen steeds verlengd worden en het spoedkarakter afneemt. Dit verklaart waarom de nieuwe Tozo versies steeds meer in lijn met het Bbz 2004 worden gebracht. 

De nieuwe versies van de Tozo hanteren dus steeds strengere voorwaarden. Bij de inkomenstoets wordt nu ook al het inkomen van de partner meegewogen en binnenkort wordt een vermogenstoets ingevoerd. Steeds meer zelfstandigen zullen dus buiten de boot vallen. Zelfstandigen zullen dan eerst moeten terugvallen op hun eigen vermogen. Wanneer het eigen vermogen geen soelaas meer biedt, dan kan als laatste vangnet gebruik worden gemaakt van algemene bijstand uit de Participatiewet. Hopelijk komt het voor veel zelfstandigen niet zo ver. 

Referenties

1 H.M. von Gaudecker e.a, Labour supply in the early stages of the CoViD-19 Pandemic: Empirical Evidence on hours, home office, and expectations (https://www.iza.org/publications/dp/13158/labour-supply-in-the-early-stages- of-the-covid-19-pandemic-empirical-evidence-on-hours-home-office-and-expectations), 16 april 2020, par. 3.1.
2 L. van der Leij, ‘Nieuw coronapakket stuurt aan op steun én herstel’, Financieel Dagblad 28 augustus 2020 (https://fd.nl/economie-politiek/1355427/nieuw-coronapakket-stuurt-aan-op-steun-en-herstel).
3, 7, 10 Zie de Nota van Toelichting van het koninklijk besluit van 21 april 2020, Stb. 2020, 118.
4 Zie art. 2 lid 1 Tozo.
5 Zie paragraaf 2.2 van de Participatiewet.
6 Tevens heeft de zelfstandige met een niet-Nederlandse nationaliteit die woonachtig en rechtmatig in Nederland verblijft ook recht op bijstand uit de Tozo.
8 De bedragen zijn bruto bedragen gebaseerd op het jaar 2020.
9 Zie art. 32 Participatiewet.
11 S. Klosse & S. Montebovi, ‘Sociale zekerheid voor zelfstandigen: hoe regel je dat? Een blik over de grenzen’, TRA 2020, afl. 3, par. 2.1.
12 A.C. van Zoest, ‘Commentaar op art. 2 Bbz 2004’, in: Lexplicatie, Deventer: Kluwer 2020.
13 Zie het Advies van de Raad van State van 24 september 2020, Stcrt. 2020, 53880.

Geef een antwoord

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *