De vergewisplicht bij deskundigenadviezen in socialezekerheidszaken

Inleiding

Sinds de zaak Korošec van het Europese Hof van de Rechten van de Mens (EHRM) heeft de bestuursrechtspraak binnen het onderwerp van de vergewisplicht enkele ontwikkelingen doorgemaakt.1 De zaak ging over het recht op een eerlijk proces, zoals dat wordt gewaarborgd in artikel 6 lid 1 van het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM). In de kern omvat dit recht dat een partij een redelijke kans krijgt om de eigen zaak te bepleiten zonder dat sprake is van een substantieel ongelijke positie ten opzichte van de wederpartij. Dit recht moet ook worden gewaarborgd als een bestuursorgaan zich in socialezekerheidszaken laat adviseren door een ‘eigen’ medisch deskundige. Er dient altijd sprake te zijn van equality of arms.2 De Centrale Raad van Beroep (CRvB) en de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) hebben naar aanleiding van Korošec een toetsingskader geformuleerd over de inzet van medische deskundigen in bestuursrechtelijke procedures.3 Stap één van dit toetsingskader luidt als volgt: de rechter moet beoordelen of een besluit dat op een (medische) rapportage van een deskundige is gebaseerd, voldoet aan de eis dat het zorgvuldig, inzichtelijk en concludent is.4 De rechter moet toetsen of het bestuursorgaan zich voldoende aan zijn vergewisplicht heeft gehouden. Als het bestuursorgaan dit heeft nagelaten, kan het besluit van het bestuursorgaan geen standhouden en wordt niet toegekomen aan stap twee en drie van het toetsingskader.

De vergewisplicht voor het bestuursorgaan

Artikel 3:2 van de Algemene wet Bestuursrecht (Awb) schrijft voor dat bestuursorganen bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis moeten vergaren omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. De vergewisplicht komt in zicht als bij die feitenvergaring een (medisch) deskundige moet worden ingeschakeld. Het bestuursrecht, en in het bijzonder het socialezekerheidsrecht, gaat namelijk vaak over primair niet-juridische onderwerpen.5

De vergewisplicht voor het bestuursorgaan is gedefinieerd in artikel 3:9 van de Awb: ‘indien een besluit berust op een onderzoek naar feiten en gedragingen dat door een adviseur is verricht, dient het bestuursorgaan zich ervan te vergewissen dat dit onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden’. Het artikel eist – kortgezegd – dat het advies dat een bestuursorgaan aan zijn besluit ten grondslag legt, zorgvuldig moet zijn. Deze plicht voor het bestuursorgaan houdt onder meer in dat het bestuursorgaan moet nagaan of het onderzoek naar de feiten op zorgvuldige wijze is verricht en of de feiten de conclusies kunnen dragen.6 Een bestuursorgaan moet motiveren waarom het zich baseert op het advies, dan wel waarom het afwijkt van de conclusie die de deskundige heeft getrokken. Als het bestuursorgaan dit niet doet, zal de rechter met een verwijzing naar artikel 3:9 Awb concluderen dat het besluit een motiverings- en een onderzoeksgebrek kent.7

De zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies

Zoals in de vorige alinea al kort is benoemd, moet het bestuursorgaan zich ervan vergewissen dat een advies aan de zorgvuldigheidseisen voldoet. Het begrip ‘zorgvuldig’ wordt in de Awb niet nader gedefinieerd. Het is de bestuursrechter die de betekenis van de open norm ‘zorgvuldig’ nader heeft ingekleurd. ‘Zorgvuldigheid’ zegt volgens de bestuursrechter iets over de wijze van totstandkoming van een advies.8 Uit de jurisprudentie van de CRvB over arbeidsongeschiktheidszaken volgt dat de CRvB bij beantwoording van de vraag of het medisch onderzoek zorgvuldig is geweest doorgaans betrekt of de verzekeringsartsen de belanghebbende hebben gezien, het dossier hebben bestudeerd, de beschikbare informatie van de behandelende sector hebben meegewogen en over deze aspecten inzichtelijk hebben gerapporteerd.9 Indien uit de vergewisplicht blijkt dat de zorgvuldigheid van een advies gebrekkig is, dan mag een bestuursorgaan dit advies niet aan een besluit ten grondslag leggen.

De inhoud van het advies

Als er op de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies niets is aan te merken, kan het advies van de deskundige alsnog gebrekkig zijn. Dit kan het geval zijn als de inhoud of de conclusie niet deugt. Hierbij kan enerzijds gedacht worden aan de omstandigheid dat de conclusie niet logisch uit de daaraan ten grondslag gelegde feiten of omstandigheden volgt of niet inzichtelijk is op welke feiten en omstandigheden de conclusie is gebaseerd (‘is het advies inzichtelijk en concludent’). Anderzijds kan worden gedacht aan de omstandigheid dat het advies inhoudelijk onjuist is.10

Wat betreft de vraag of het advies inzichtelijk en concludent is, geldt dat deze vraag in beginsel door het bestuursorgaan zelf beantwoord moet worden. Hieruit vloeit voort dat het niet noodzakelijk is dat de belanghebbende zijn stelling dat een advies niet inzichtelijk dan wel niet concludent is, onderbouwt met een eigen deskundigenrapport. Voor de beantwoording van de vraag of duidelijk is hoe tot bepaalde conclusies wordt gekomen en of die conclusies daadwerkelijk kunnen worden getrokken op basis van de daarbij betrokken feiten en omstandigheden zal doorgaans namelijk geen specifieke kennis vereist zijn. Dit kan in beginsel door een ieder beoordeeld worden.11

Dat een advies inzichtelijk en concludent is, betekent echter nog niet dat het ook inhoudelijk juist is. De vraag of de inhoud van het advies juist is, is vaak lastig te beantwoorden zonder specifieke deskundige kennis. De belanghebbende zal daarvoor, afhankelijk van het type zaak, vaak een eigen deskundigenadvies moeten overleggen. In arbeidsongeschiktheidszaken hanteert de CRvB als uitgangspunt dat een contra-expertise noodzakelijk is voor het aannemelijk maken dat de gegeven beoordeling onjuist is.12 Daarbij geldt dat de contra-expertise doorgaans daadwerkelijk en concreet moet aangeven wat er onjuist is aan het deskundigenadvies van de door het bestuursorgaan ingeschakelde deskundige; het enkel stellen van de eigen opvatting is onvoldoende om de benodigde twijfel te zaaien.13 Als er door de contra-expertise gerede twijfel ontstaat met betrekking tot het door het bestuursorgaan verrichte onderzoek, had het bestuursorgaan in het kader van de vergewisplicht dat onderzoek niet aan het besluit ten grondslag mogen leggen.14

Conclusie

De jaren na Korošec laten ons zien dat de rechtspraak van de bestuursrechter over deskundigenadviezen en de vergewisplicht verder is ontwikkeld. De bestuursrechter stelt strenge eisen aan de zorgvuldigheid van medische adviezen. Bij het uitvoeren van zijn vergewisplicht moet het bestuursorgaan acht slaan op deze eisen. Indien een bestuursorgaan concludeert dat een medisch advies niet zorgvuldig tot stand is gekomen, mag het bestuursorgaan dit advies niet aan een besluit ten grondslag leggen.

De CRvB toetst in socialezekerheidszaken, naast of dat het advies zorgvuldig tot stand is gekomen, ook of de inhoud inzichtelijk en concludent is. De invulling van deze vereisten is in verschillende zaken in hoofdlijnen hetzelfde; bij de beoordeling is van belang of de deskundige alle van belang zijnde informatie tot zijn beschikking had en of hij de van belang zijnde aspecten bij zijn beoordeling heeft meegenomen. Het bestuursorgaan dient de inhoud van een deskundigenadvies in beginsel slechts op inzichtelijkheid en begrijpelijkheid te controleren. Het is aan belanghebbende om twijfel te zaaien over de juistheid van de inhoud van een advies. In zaken waarin het gaat om een medische beoordeling is daarvoor doorgaans een contra-expertise noodzakelijk.

Een verdere ontwikkeling van de zorgvuldigheidseisen en de normen inzake de vergewisplicht is niet ondenkbaar. Van bestuursorganen mag namelijk worden verwacht dat zij enkel op basis van zorgvuldige deskundigenadviezen aanvragen van burgers beoordelen. Wat deze ontwikkeling precies zal zijn, is afhankelijk van de zaken die burgers aan de bestuursrechter zullen voorleggen.